非上市国有企业并购第四步——制定企业并购方案/唐清林

作者:法律资料网 时间:2024-05-19 05:18:14   浏览:9908   来源:法律资料网
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非上市国有企业并购第四步——制定企业并购方案

作者简介:唐清林,北京律师,人民大学法学硕士,擅长企业并购律师业务,并对该业务领域的理论研究感兴趣,曾编写《企业并购法律实务》(副主编,群众出版社出版),本文为该书部分章节内容的摘要。
联系方式:lawyer3721@163.com;13366687472。

企业并购是一项复杂的系统工程,涉及到多方的利益,如果进行得当就能够为公司带来巨大的好处,但是并购本身也是一把锋利的双刃剑,具有极大的风险。企业并购作为当今我国经济生活中的一个引人注目的经济现象,是政府、经济界、企业界谈论的热点和焦点。这种现象的出现有其深刻的历史背景,我国经济结构调整和国有企业改革已成为推动我国经济进一步持续发展的关键,而企业并购对于我国经济结构转换和国有企业改革有着重要的促进作用。随着我国经济进一步向纵深发展,企业并购浪潮将以人们难以想象的方式改变我国产业的面貌。但是,当前我国资产重组热潮中普遍存在一个问题,即对并购风险认识不足,虽然并购失败的案例已有发生,但由于我国并购的历史尚短,大多数企业的并购还未到收获季节,因此并购风险尚未引起人们足够的重视。美国是当今世界上最庞大、最活跃的经济体,考察它的并购历史无疑将给人以深度的思考。著名学者波特对1956年至1986年美国企业成长失败率进行了调查,结果表明:新建企业的失败率为44%,合资企业的失败率为50、3%,并购企业的失败率最高,达53.4%至74%;而且在并购中,不同的方式其风险也不一样,相同领域不同行业的并购失败率为53.4%,相关领域不同行业的并购失败率为61.2%,非相关领域的并购失败率则高达为74%。由此可见,并购在企业成长中隐藏着巨大的风险。我国目前并购活动中的风险主要有体制风险、营运风险、财务风险、信息风险、反收购风险及法律风险。
1.体制风险
体制风险就是由于体制的不确定对并购造成的不利影响。我国正处于经济体制转轨时期,这一风险在我国目前表现得较为明显。如我国相当一部分企业的并购行为是出于政府部门的意愿,并购双方企业常常缺乏并购动机,因而缺乏对并购完成后企业的经营管理和发展战略,这就使得并购一开始就潜伏着体制风险。具体表现在以下几个方面:
(1)一些地方政府不按市场经济原则办事,依靠行政手段对企业并购采取大包大揽方式,比如,以非经济目标代替经济目标,过分强调“帮困扶贫”,偏离了资产优化组合的目标,给企业的长远发展埋下了隐患。
(2)作为我国特色,企业并购中被并购一方人员的安置问题是企业并购的一项重要的附加条件,有时甚至是先决条件。目前通行的做法是由买方企业负责解决卖方企业的全部人员,包括离退休人员的就业、福利、社会保障等问题,这种方式可在一定时期内避免产生一些社会问题,但从长期来看,必将影响企业的持续发展的能力。
(3)企业并购需要大量的专业人员,并购中专业服务水平的高低直接影响并购的质量。由于我国投资银行的经营运作起步较晚,尚未形成具备西方投资银行家素质的高级人员。在并购质量不能保证的情况下,并购行为必然存在诸多隐患。
2.营运风险
营运风险是指由于营运方面的问题对并购造成的不利影响。具体地说就是指并购完成后,并购者无法使整个企业产生经营、财务、市场份额等协同效应,从而无法实现并购的预期效果,有时好企业受到较差企业的拖累。营运风险的表现大致有两种:一是并购行为产生的结果与初衷相违;二是并购后的新公司因规模过大而产生规模不经济的问题。这种效率与规模成反比的现象值得我国组建大型企业集团时考虑。
3.财务风险
财务风险是指在一定时期内,因并购融资而背负债务,使企业发生财务危机的可能性。企业并购往往需要大量资金支持,并购者有时用本公司的现金或股票去并购,有时则利用卖方融资杠杆并购等债务支付工具,通过向外举债来完成并购。无论利用何种融资途径,均存在一定的财务风险。
(1)现金支付因自身的缺点而带来风险。首先,现金支付需要一笔巨额的现金,这对一个正常经营的企业来说往往比较困难;其次,使用现金支付方式,交易规模常会受到获现能力的限制;最后,被并购者因不能拥有新公司的股东权益而不欢迎现金方式,这会降低并购成功的机会。
(2)债务风险也威胁着并购的成功。这是因为,如果收购方在收购中所付代价过高,举债过重,那么收购成功后可能因付不出本息而破产倒闭,这在西方国家企业并购中是常见的。此外并购中的财务风险还指并购方背负巨大的债务而导致的风险。
4.信息风险
在并购活动中,信息是非常重要的,就像打仗一样,只有知彼知己才能取得并购的成功,但要获得完全的信息是很困难的。在掌握信息方面,被并购方通常处于有利地位。因为被并购方对被并购的资产了解得最清楚,并购方则知之甚少;双方信息的不对称必然给并购带来风险。被并购方会利用自身的所处的有利地位损害并够方利益以获取不正当的收益。在实际并购中因不了解被并购企业的底细,而使并购企业蒙受损失的例子比比皆是。
5.反收购风险
在企业并购活动中,当企业对目标公司的股权进行收购时,目标公司并不甘心于束手就擒,通常会采取措施进行反收购,尤其是在面临敌意收购时,目标公司可能会不惜一切代价,在投资银行的协助下,采用各种反并购措施,西方称为驱鲨剂,其中各种具体的技术手段也被赋予五花八门的头衔,如毒丸、金降落伞、翘翘板、反绿色邮件等。反收购的行动会增加并购工作的难度和风险,从而给并购工作带来种种不利后果:其一,打乱并购公司的工作计划,使并购工作停顿乃至夭折;其二,目标公司反收购行为抬高目标公司股票价格提高收购方的收购成本;其三,收购方被目标公司控告到法院或证券管理部门,延误收购时间、降低收购方的声誉。
由于企业在并购活动的整个过程中将会面临众多的风险,而这些风险又直接威胁着企业并购的成败,因此无论作为并购活动中的中介机构,还是作为企业本身,都应谨慎对待各个环节中的风险,并主动采取防范措施,以确保并购的成功。因此,为了尽可能的降低并购的风险,提高并购的效率,在并购之前要做大量的准备工作,主要包括以下步骤:组建并购班子、明确并购目的、寻找并购目标、进行尽职调查、制定并购方案等。
制定并购方案其实也就是基于前一个阶段尽职调查所获得的关于目标公司的第一手资料,针对目标公司设计出并购模式以及就相应的融资、支付手段、财税、法律等事宜作出安排。这一阶段的重要性在于其在整个并购活动中发挥着承前启后的作用。一方面,制定并购方案是对前面所有工作的一个总结与升华,同时也是是并购活动的后续阶段——收购方和目标公司就并购事宜进行谈判并最终签订兼并协议的基础。在这一阶段,收购方案至少应当包括以下几方面的内容:
1.准确评估目标企业的价值
准确评估目标企业的价值,是收购方制定并购方案的时候确定合理的支付价格的主要依据。评估结果的准确性直接关系到企业并购的成败。所以收购方应当给予高度的重视:
(1)选择适当的评估机构
对目标公司的价值进行评估是一项专业性、技术性很强、极其复杂的工作,所以收购方必须委托经验丰富、专业素养高、职业道德水准高的具有资产评估资格的评估机构来执行评估工作。
依据 1991年11月16日 中华人民共和国国务院颁布的《国有资产评估管理办法》第9条规定:“ 持有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门颁发的国有资产评估资格证书的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司,经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府国有资产管理行政主管部门认可的临时评估机构(以下统称资产评估机构),可以接受占有单位的委托,从事国有资产评估业务。”依据《国有资产评估管理办法》具有资产评估资格的机构,同样可以接受非国有资产评估的工作。
(2)选择适当的评估方式
使用不同的资产价值评估方式对目标企业价值进行评估可能会得出不同的结论,因此,收购方应该依据具体情况选择确定适当的资产评估方法。下列几种资产评估方法是美国风险投资家们在长期的投资实践中摸索出一套成功的企业价值评估方法,其中常用的有资产评估、收益评估和现金流量评估等方法。收购方或许可以从中得到启发:
1)资产评估法
资产评估是一种评价企业资产价值的方法,也是测算企业风险暴露的主要方法。按照这种方法,如果企业资产的市场价值近似等于其公司价格加负债的话,那么该企业的风险暴露程度也就比较低;如果企业资产升值,在很大程度上代表着投资者预期到的收益。可以通过下列具体方式来进行资产评估:其一,账面价值评估,公司的账面价值就是资产负债表中的净资产;其二,账面价值的调整,账面价值的调整即按市价校正企业有形资产的账面价值与市场价值之间的差异,从得出关于企业的更加准确的资产价值;其三,企业的清算价值评估,在对资产账面价值调整之后,还要考虑到企业清算价值。企业清算价值,是指企业在面临解体、清算时,其资产的迅速变现能力和企业对所负债务在短期内的清偿能力。应当注意的是,清算价值只可以被认作是企业被清算时的一个指导性价格。其四,重置成本法,即以现行市场价格作为考核企业资产价值的标准。一般来说,重建或重新购买企业所拥有的资产的市场价格远远低于它们的历史成本,通常情况下它是企业资产价值的底价。
2)收益评估法
用创业企业的收益乘以一个收益比来计算目标企业的价值。在收益评估法中的收益变量,一般包括目标企业的历史收益、在现有股权结构下的未来收益、基于新所有权结构下的企业未来收益
3)现金流量评估法
评估创业企业的首要标准是未来的投资回报,即收购方可以从目标企业中获得的潜在的现金流量,也就是收购方从创业企业中得到的回报。而收益评估法无法做到这一点,所以美国风险投资家在计算投资回报时较多地采用现金流量评估法。用现金流量评估法来评估目标企业的价值,主要考虑以下几方面的因素:其一,经营性现金流量,即目标企业持续经营期间,现金或价值流出。包括企业管理者的在职消费、通过债务偿还的资本回报、利息和薪金、股息;其二,期末价值,即通过实施退出战略来回收本金和投资回报而也将产生一定的现金流,包括通过出售回收的本金、通过出售股权获得资本增值;其三,税收收益,目标企业如果经历连续几年的亏损,那么收购方可以合理地运用这些以前的亏损来抵补未来的收益,以谋求税收的节约。所以,收购方在评估目标企业的价值的时候可以将三种负的现金流量考虑在内:购买资产采用的延期支付而产生的负现金流、投资初期的资本回报率低于机会成本而产生的负现金流、因引进新的权益资本而导致的负现金流。
(3)合理确定评估客体
评估客体是指资产评估的对象。资产评估客体的范围是否能够合理的确定直接影响到收购方对目标企业价值评估的准确性。依据1991年国务院颁布的《国有资产评估管理办法》规定,国有资产评估范围包括,固定资产、流动资产、无形资产和其他资产;依据1996年中国资产评估协会颁布的《资产评估操作规范意见》规定,则包括按流动资产(包括现金、应收账款、存货等)、递延资产、短期投资、长期投资、在建工程、房屋建筑物、机器设备、无形资产等。
从评估实践看,评估对象具体可划分为两大类:单项资产和整体资产。按照资产的特征可将单项资产划分为房地产、机器设备、无形资产、动产、资源性资产等五类。整体资产根据评估的目的可分为三类:控制权益(全部资产的本金化价格)、投资权益(全部资产扣除流动负债)和所有者权益(全部资产扣除全部负债)。
2、确定合适的并购模式以及并购交易方式
如前文所述,依据不同的标准,企业并购可分为不同的模式。收购方选择不同的并购模式将直接影响到并购后的法律效果、并购目的的实现以及并购后企业的发展。所以,选择何种并购模式,是并购方在决定进行并购时,尤其是制定并购方案时,必须慎重考虑和解决的首要问题。本书在前文介绍了并购模式的七种分类,但在制定并购方案的时候,并非每一钟分类都构成收购方考虑的重点。例如,按并购方的出资方式,并购可以划分为现金购买资产式并购、现金购买股票式并购、股票换取资产式并购和股票互换式并购。这种模式划分实际上是一种并购财务方式的选择,这在下文中会另外叙述。从制定并购方案的实务角度出发,我们认为收购方需要甚重考虑的是:在以并购双方的行业关系为区分标准的情况下,企业并购可分为横向并购、纵向并购和混合并购。究竟选择何种并购模式选择对于收购方的发展有宏观战略意义。
(1)并购模式选择的指导理论
1)竞争优势理论
20世纪80年代初,波特的竞争优势理论成为战略管理的主流,该理论认为:企业制定战略与其所处的外部环境(即市场)高度相关,并且最关键的环境因素是企业所处的产业。该理论对并购模式选择的指导意义表现在于,收购方应当分析自身所处行业的特性和地位。如果收购方现处的产业有吸引力并且在该产业中优势,则可以考虑选择进行横向并购扩大自身的规模,或纵向并购巩固自身的地位;反之,则可考虑通过混合并购实行战略转移与撤退。
2)资源基础理论
该理论认为,企业是一个由各种资源所组成的集合,所以资源的差异导致了企业竞争力的差异。该理论对于并购模式选择的启示在于:一方面,如果当收购方不具备或缺少在某一行业尤其是其想进入的行业的战略资源,而且也很难在要素市场上获取时,可以考虑进行横向并购或纵向并购,但是如果通过横向并购或纵向并购的成本大于获取进入其他行业所需的战略资源时,可以考虑混合并购。另一方面,如果并购方拥有诸如商誉、知识产权等可以重复使用而不会贬值的战略资源,或者拥有富余的并且可以转移到目标行业的资源,如资金、设备、原材料等时,则可以通过横向并购扩大企业的规模,实现最大的规模经济效应;如果并购企业所需要的战略资源缺乏从一种用途转移到另一种用途的可转移性时,则可以通过纵向并购来降低市场交易费用;而进行相关混合并购企业一般拥有丰富的复用性资源,进行无关混合并购的企业拥有丰富的可分割性资源。
3)企业核心能力理论
该理论认为:企业竞争力来自于企业的竞争优势和这种优势的持续性,前者以企业资源和能力为直接支撑,后者来源于企业的核心能力。所谓企业的核心能力,本质是指企业独特的、专用性的知识和资源。该理论为企业并购模式选择带来的启示在于:横向并购,能使收购方原有核心能力在同行业中得以扩展、渗透增强;纵向并购可以使得并购方获得相应的互补性资源,弥补核心能力的不足;混合并购,可以让收购方进入与企业现有核心能力产生协同效应的新行业。
(2)并购模式选择的思路
并购模式的选择实际上要解决的问题有两个:
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  【案情】

  2010年9月1日,赵某进入某用人单位从事厨师工作。但用人单位未与赵某签订书面劳动合同,且未办理相应的养老保险。2012年1月18日,赵某辞职。2012年2月16日,赵某就两倍工资、经济补偿金问题向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁,劳动人事争议仲裁委员会于2012年5月9日作出仲裁裁决书,就两倍工资、经济补偿金两笔款项作出仲裁裁决。2012年5月25日,用人单位不服二倍工资的裁决结果,向人民法院起诉,要求法院判决不支付赵某的两倍工资。

  【分歧】

  本案的争议焦点在于,仲裁裁决中的经济补偿金事项,在用人单位未提异议的前提下,是否仍应纳入人民法院的审理范围。

  第一种观点认为,应当将经济补偿金事项一并纳入人民法院的审理范围。理由依据是《劳动争议调解仲裁法》第四十七条规定,下列劳动争议,除本法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决,裁决书自作出之日起发生法律效力:(一)追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或赔偿金,不超过当地月工资最低工资标准十二个月金额的争议;(二)因执行国家的老的那个标准在工作时间、休息休假、社会保险方面发生的争议。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》(以下简称劳动争议司法解释三)第十四条规定,劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项,当事人不服该仲裁裁决向人民法院提起诉讼的,应当按照非终局裁决处理。

  这种观点认为,两倍工资为非终局裁决事项,经济补偿金为终局仲裁事项,劳动人事争议仲裁委员会作出的仲裁裁决包含了两倍工资、经济补偿金两笔款项,故该仲裁裁决符合劳动争议司法解释三第十四条规定,用人单位即便仅起诉要求不支付两倍工资,但经济补偿金这种终局裁决事项也因其他仲裁事项的起诉不产生法律效力,故法院审理时也应将该终局裁决事项一并纳入审理程序,至少须在庭审过程中进行释明。

  第二种观点认为,经济补偿金作为终局裁决事项,本身就具备“一裁终局”的效力。终局裁决事项与非终局裁决事项是各自独立存在的,其生效的条件也各不相同。故,即便两种裁决事项同时出现在同一仲裁裁决上,也不能改变自身的生效路径。随着社会发展,劳动争议案件数量激增,区分终局裁决事项与非终局裁决事项的所体现的效率价值越发突凸显,故,终局裁决事项不因非终局裁决事项的起诉而不产生法律效力,符合法律内在的价值追求,人民法院审理非终局裁决事项时无须将终局裁决事项纳入。

  【评析】

  笔者同意第二种观点,理由如下:

  (一)劳动争议司法解释三第14条不能仅从字面含义出发,应当从立法目的和保护劳动者的价值目标出发,通过系统解释的方法来理解和适用。

  劳动争议司法解释三第14条规定,“劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项,当事人不服该仲裁裁决向人民法院提起诉讼的,应当按照非终局裁决处理。”应当理解为,当劳动人事争议仲裁委员会作出的同一仲裁裁决同时包含终局裁决事项和非终局裁决事项时,如果当事人同时对两种仲裁裁决事项不服的情况下,应当全部按照非终局裁决处理。

  此项规定目的在于,充分发挥司法资源专业审查的作用。如果劳动争议仲裁裁决仅涉及非终局裁决事项,那么起诉到法院,法院的审查无可厚非;如果劳动争议仲裁裁决仅涉及终局裁决事项,那么法院自然会充分确保“一裁终局”的效力,仅对仲裁机构在作出该项仲裁裁决时是否存在程序性问题进行审查,这也符合法律在处理劳动争议案件问题上的效率原则;如果劳动争议仲裁裁决同时涉及非终局性事项和终局裁决事项时,将该包含两种裁决事项的仲裁裁决起诉到法院后,法院在必须审查非终局裁决事项的前提下,可以附带审查终局性事项实质内容,这是法律赋予劳动争议双方当事人的特权,这也是此项规定存在的意义,即利用已经启动国家司法资源,对相关事项作附带审查,利用专业的法律平台,在合法的范围内减少仲裁裁决可能存在的错误。

  本案中,劳动人事争议仲裁委员作出的仲裁裁决虽然包含了两倍工资、经济补偿金,即终局裁决事项和非终局裁决事项,但用人单位仅就二倍工资这一项非终局裁决事项不服并提起起诉,对经济补偿金这一终局裁决事项并无异议。因此,笔者认为,本案中并不存在将仲裁裁决全部事项按照非终局裁决处理的前提和基础。

  (二)劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决分别列明了终局性和非终局性这两种不同性质仲裁事项生效和救济途径。

  劳动人事争议仲裁委员会的仲裁裁决书中写明:“如不服本委关于二倍工资裁决,应自本裁决书送达之日起15日内向人民法院起诉。期满不起诉的,本裁决即具有法律效力。关于经济补偿金裁决为终局裁决,裁决书自发出之日即具有法律效力。申请人对关于经济补偿金的仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起起诉。”仲裁裁决对每类裁决事项的生效和救济问题的分别列明,即劳动人事争议仲裁委员会已经明确告知当事人对不同种类的裁决事项应通过不同途径,如果对某类裁决事项不服,应该就该裁决事项向人民法院提出起诉。是二倍工资问题按照二倍工资要求起诉,是经济补偿金问题就按照经济补偿金要求起诉。这也间接赋予当事人选择的权利,可就自己不服的裁决事项单独提起诉讼。如果按照中级法院对劳动争议司法解释三第十四条的理解,那无论当事人就仲裁裁决起诉提出何种诉讼请求,都必须把仲裁裁决的所有裁决事项统统审理,那试问,劳动争议仲裁裁决书中对裁决事项时效时间和救济途径列明,又有什么存在的意义呢。人民法院如果必须审理当事人并未诉请的诉讼请求,岂不是司法机关主动扩大审理范围,与司法权力“不告不理”的原则背道而驰。加之,本案用人单位只请求判决不支付二倍工资,在用人单位接受劳动者提出的经济补偿金请求,双方对经济补偿金这一终局性裁定也并无争议的情况下,有什么理由足以让我们去打破终局裁决事项的“一裁终局”效力,而必须让它随同非终局性裁定一并纳入人民法院的审查范围呢?

  综上,笔者认为,对仲裁协议效力的劳动争议司法解释三第十四条的理解和适用有着特定的适用空间,不能一概而论。劳动争议案件仲裁前置的程序在司法实践已形成一种不准确的思维定式,即仲裁裁决一经起诉即不发生效力。在终局性与非终局性事项分别列明的今天,必须打破思维定式,用最基本的法律精神去理解和适用劳动争议司法解释三第十四条的规定。

  (作者单位:重庆市南川区人民法院)
  【摘要】村镇银行是我国农村金融体系的重要组成部分。作为农村金融改革创新的产物,它给农村金融发展注入新的活力。但是作为新生事物,在规范发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。基于可持续发展的视角,需要从产权结构、公司治理等多方面对我国村镇银行相关法律制度加以完善。


  为了破解农村融资难的困局,2007 年我国开始在部分省市试点村镇银行。根据银监会规定,村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月,全国共组建村镇银行 749 家,其中开业 681 家,筹建68 家。[1]作为农村金融改革创新产物,村镇银行的建立给农村金融服务注入新的活力。首先,村镇银行基于一定的地缘关系成立,经营机制灵活,能根据农村需求和农户的个性化特征,针对性地提供多层次的产品。在满足多元化的“三农”金融服务需求,有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。[2]其次,村镇银行促进了金融资源的合理配置。在引导当地资金流向和有效配置方面起到促进作用。它在体制上为包括境内外银行资本、产业资本、民间资本在内的所有社会资本进入金融业开辟了道路。[3]再次,村镇银行的出现增加了金融供给,增强了农村金融市场竞争,实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。尽管目前村镇银行总体运行良好,但作为新生事物,在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。

  发达国家的实践表明,单纯强调社会服务目标的社区金融机构无法长期运行,不但不能实现其良好初衷,反而背上沉重的债务负担。[4]Gulli 曾认为,对消除贫困贡献最大的可能既不是贷款也不是储蓄,而是建立一种可持续发展的金融机制。区别于传统的商业银行仅以利润最大化为目的,作为破解农村融资困局的“草根银行”,村镇银行应该把是否具有可持续性作为衡量其是否成功的标准。这里的可持续性是指村镇银行能够在实现服务“三农”目标的同时,不借助外界支持因素,在财务上实现收入能够覆盖成本并且有盈利。

  一、我国村镇银行发展面临的主要问题——可持续性受到制约

  (一)定位偏差阻碍发展

  按照银监会规定,村镇银行在县(市)、乡(镇)设立,不得跨区经营,是具有独立法人资格的资产规模相对较小的银行业金融机构。[5]其实质是农村社区银行。国外关于社区银行的定义强调资产规模、区域、自主经营权三大核心要素。[6]服务“三农”是村镇银行的根本宗旨,同时作为自主经营,自担风险,自负盈亏,自我约束的企业,村镇银行也实行市场化操作。然而这种目标定位并没有强调村镇银行作为农村金融市场的补充者,对农村广大中低收入者的信贷问题,也没有找到利用市场化操作对农村贫困者融资的有效机制。

  自然条件和农业自身特性决定了农村金融必然具有需求小额分散、缺乏抵押物、信息不对称等特点。如果照搬城市商业银行模式,必然会产生水土不服的问题。首先,从现实看村镇银行的发起人或大股东是现有商业银行、政策性银行甚至是外资银行,这种组织模式可能导致村镇银行基本延续发起行的商业模式——过分注重吸收存款,以传统银行的信贷技术提供大额贷款,注重盈利性强的中间业务和结算业务等,进而成为农村资金流向城市的“吸虹器”。其次,股东作为所有者最关心的是自己所投入资本的使用情况和资金回报率,导致部分村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务,而将目光放在贷款金额比较大、收益较高的城镇工商企业。再次,目前大部分村镇银行都是建立在乡镇以上的地方主要是县城,这也使得资金需求最迫切的广大农户和农村中小企业被迫与之远离。

  (二)资金不足限制发展

  村镇银行发展中的一个限制条件是资金不足。首先,按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定:“单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的 10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的 10%。”这种对股东的持股比例的制度安排,限制了具有较强资金实力的单个自然人、非银行类金融机构和非金融机构企业法人向村镇银行投入资本。其次,作为农村金融市场的补充,村镇银行大多设立于经济欠发达的农村地区,农民和乡镇企业的闲置资金有限,再加上村镇银行刚刚建立,信誉积累不够,制约了村镇银行存款总量的增长和资金的积累,目前许多村镇银行存贷比接近甚至超过了 75%的监管上限。再次,配套政策缺失导致新型农村金融机构从其他金融机构融入资金渠道不畅。由于结算系统不畅,村镇银行与其他银行间的同业拆借难以进行;村镇银行也没有获得类似农村信用社“支农再贷款”等优惠贷款支持;种种因素影响其持续发展。

  (三)信贷风险制约发展

  村镇银行主要以发放小额贷款为盈利来源,贷款对象收入不稳定,信用水平较低,大多缺乏有效的担保方式和可变现的抵押物,贷款方式以信用贷款为主。在农业保险等体系不健全情况下,信贷资产的风险系数较大。作为农村金融市场的新进入者,相对于传统农村金融机构,村镇银行往往被迫选择那些因为信誉程度不高被传统金融机构拒绝的客户为信贷对象,因此会存在更多逆向选择风险。

  二、完善村镇银行法律制度的路径选择——政府主导下的诱致性制度变迁

  西方市场经济体制下农村金融制度变迁的主要方式是诱致性制度变迁,政府行为主要是适应市场发展,以法律或规章等形式确认保障金融交易和市场秩序正常运行。例如,美国政府在社区银行发展中的主要作用是为其创造良好的金融生态环境,对其进行监管并在信贷市场失灵导致信贷不公时进行适当的干预。相反,我国政府对农村金融市场更多的是采取直接的行政干预。政府在农村金融领域实施的农村信用合作社与中国农业银行脱钩等一系列改革措施,均是从金融供给角度,对农村金融市场所作出的自上而下的强制性制度安排。虽然降低了制度变迁的时滞及摩擦成本,却没能提高农村金融效率。

  笔者认为,在完善村镇银行的路径选择上要按照平衡协调的原则,既坚持政府主导又要遵循农村经济金融发展规律,兼顾政府、银行、投资者、农民等各方利益。正如刘易斯所说“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的。”一定的政府干预是必要的,但是政府不能替代市场。要通过出台财税、信贷优惠政策去调动市场主体积极性而不是通过行政命令去干预市场。以法国为例,法国政府在农村金融市场上有相当重要的地位,所有的农村金融机构都与政府保持着相当密切的联系。一方面私人机构接受政府的指导并得到政府的支持;另一方面私人机构始终保持着相当的独立性,政府尊重其自主经营的权力,很少进行强制性的行政干预,形成一种政府与民间混合治理的结构。

  政府对于市场失灵、外部性比较强的领域,具有财政提供的责任。我国农村金融本身具有复杂性,由于信息障碍和信息成本导致农村金融市场失灵,同时村镇银行又具有积极的正外部性,其社会效益较高而经济收益不高,理应受到国家财政政策的关注。发达国家实践表明政府的财税扶持可以增强农村金融机构自觉服务国家政策的意愿,使其在追求自身利益最大化的基础上较好实现国家农业政策。美国也对农业贷款实行贴息制度,对农村信用社不征收营业税和所得税,并可免交存款准备金。日本在金融体系运行过程中通过政府财政对农村金融组织运行及农村中的贷款提供各种补贴,还设立了专门的基金弥补贷款的损失,对于农村金融组织所得税方面也有优惠。

  为促进村镇银行服务“三农”并实现可持续发展,在其初创阶段必须借鉴国际经验从财税法角度采取相应措施,增加其财务收入,补偿其业务经营成本。笔者建议,在现有优惠政策基础上,根据村镇银行涉农贷款比重不同,实施差别化的税收减免政策和补贴政策,鼓励涉农业务开展;对于贷款利率低于一定水平的村镇银行在成立最初五年,在现行补贴(当年贷款余额 2%)的基础上上调补贴标准至 4%,用以鼓励微利信贷业务的开展;在现行税收优惠的基础上适当扩大减、免税范围,加大减税力度,建议参照给予农村信用社的税收优惠政策,免除村镇银行成立最初三年的所得税和营业税,并落实“三农”贷款税前损失抵扣政策;为鼓励在村镇行政区域设立村镇银行,建议对免税期经过的设立在不同级别行政区域的村镇银行应实行差别税率政策以及有差别的准备金扣除制度。

  三、完善村镇银行的具体制度安排

  (一)完善村镇银行的产权结构

  不同国家商业银行产权结构根据股权的密集程度可以分为三类:第一类是以美英银行为代表的高度分散型股权结构,银行股权构成以分散的个人持股和机构投资者持股为主,以完善的市场体制和发达的证券市场为基础。第二类是以日德银行为代表的相对集中型股权,银行与公司交叉持股比率较高。第三类是高度集中型股权结构,法国、意大利、韩国等在不同时期都出现过国家高度控股银行。

  从股权约束的角度看,一个合理的公司股权结构应该既避免股权过度集中又避免股权过度分散。股权过度集中则内控不足,难以形成股权制衡。大股东和经营者易联合形成“内部人”控制,损害小股东的利益,从而影响公司治理效率。股权过度分散,易造成股权约束弱化,使公司的控制权掌握在经营者手中,造成更为严重的代理问题,从而影响公司治理效果。

  目前村镇银行虽然采取股份有限公司形式,但在股权结构上普遍存在大型商业银行“一股独大”,股权过分集中的现象。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示,在 86 家村镇银行中只有10% 银行股东人数超过 30 人。[7]

  首先,在股权相对分散基础上的适度集中是目前村镇银行股权结构的最优选择。按照《村镇银行管理暂行规定》第 25 条规定:“村镇银行由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构,并且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%。”[8]此项制度被称为“主发起银行制度”。这一制度的建立有利于维护金融市场秩序,保证村镇银行经营安全。但也使得村镇银行在一定程度上沦为了主发起银行的附属,抑制了其他投资主体的投资积极性,难以形成股权制衡,导致公司治理的低效。[9]从股权优化的角度考虑,建议对最大股东的持股比例进行限制。由主发起银行做最大股东,确保主发起银行对村镇银行的主导权,对村镇银行风险负责。但主发起银行股权占比不必无限大,关键是通过主发起银行的杠杆作用,吸引更多民间资本投向村镇银行。在条件成熟的地区应当适当降低村镇银行控股股东的准入门槛,允许有实力的信托投资公司、证券公司、保险公司等非银行金融机构与银行业金融机构一起发起设立村镇银行。这不仅有利于调动非银行金融机构服务三农的积极性,也有利于增强村镇银行的资金实力。

  其次,就发起人以外股东而言,目前村镇银行自然人总持股比例普遍小于企业法人总持股比例。“中国村镇银行发展论坛”公布的统计数据显示,在86 家村镇银行中有 44 家村镇银行没有自然人持股。作为草根银行的村镇银行应当扩大自然人持股比例,平衡股权关系。第一,自然人股东通常会比法人股东更关心自身的投资收益,愿意付出更大的精力来维护自己在股东大会的权利。第二,自然人股东来自民间,对社会底层有天然的亲切感,这种亲切感是双向的,有利于银行通过与当地借款者的互动获得软信息解决信息不对称的问题,同时有利于银行与当地借款者形成利益共同体,在长期的业务互动中相互监督。[10]

  再次,《村镇银行管理暂行规定》限定村镇银行只能由“境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人”出资设立,对于非营利性组织等其他主体参股村镇银行没有进行规定。与企业的运行理念不同,国际开发组织、慈善组织和非政府组织等非营利性组织相对更加注重社会效益,由其参股的村镇银行的信用贷款发放将可能更多地覆盖一般农村金融机构不愿涉及的农村最贫困的群体,促进村镇银行服务“三农”宗旨的实现。建议在防范风险的前提下,本着股权结构多元化的理念,允许国际开发组织、慈善组织等非营利性组织以及其他主体参股村镇银行,促进产权合理配置,提高村镇银行的资金实力。

  (二)建立利益相关者治理机制