商法强制性规范的类型、性质与边界/蒋建湘

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 23:19:09   浏览:8541   来源:法律资料网
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            商法强制性规范的类型、性质与边界

             蒋建湘 中南大学 教授

  内容提要: 根据强制性的来源与性质,商法强制性规范可以分为自治型、国家确认型和国家介入型三类。国家确认型强制性规范属于私法规范,而国家介入型强制性规范既可以是私法规范,也可以是公法规范。分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。为实现商法的效率优先价值,国家确认型强制性规范的边界由商事主体意思自治决定,而国家介入型强制性规范的边界以维护公共利益所必需为限,商事立法和司法应注意商法强制性规范的边界。


在商法从最早的商事习惯到习惯法再到近现代国家立法的演变过程中,商法强制性规范也不断发展,在现代商法中,强制性规范已经成为一种普遍的现象。研究这类规范的产生演变、类型、性质与边界,使之更好地调整商事活动,是商事立法、司法与理论研究的重要课题。

一、商法强制性规范的产生及其类型

在今天的商事立法中,大量存在着商事主体必须遵守的强制性规范。理论界一般从商主体法和商行为法两个角度来考察这种规范:[1]一是商主体法中的强制性规范。主要表现在市场准入规则、商事组织的内部关系规则、外部规则、退出规则。市场主体的准入规则又包括一般规则与特殊规则,前者是法律强制规定商事主体的类型以及各个类型的基本条件、成立程序,特殊规则就是法律对于从事特定交易的主体还有一些特别限制,在我国主要表现为特殊经营许可证制度;商事组织的内部关系规则主要规定商事组织成员之间的关系、组织与组织成员之间的关系、组织与组织的经营管理人之间的关系;外部规则主要规定商主体同债权人的关系,包括有限责任适用规则、无限责任的承担以及发行债券时的一些特殊规则;退出规则主要是规定商主体的消灭事由、程序,如解散、破产与清算规则。二是商行为法中的强制性规范。这些规范主要包括两大类:一是体现了国家对经济活动的一般性管理的强制规范,比如消费者保护、环境保护、产业管理,所有商行为都必须遵守。一是国家制定的对证券、票据、保险、信托、银行业务、海商等特殊商行为进行管理的强制性规范,诸如票据法中的票据种类、票据行为的有效、票据抗辩限制制度、票据行为的要式主义;保险法中的责任准备金、再保险、保险业的监督管理等规定;海商法中的船舶登记、海事赔偿责任限制、船舶抵押权等规定;证券法中的信息披露制度、强制性收购制度,等等。

上述考察方式也是商法强制性规范的一种分类方法,其对于了解商法中的强制性规范现象很有意义。但这种分类对于分析商法强制性规范的产生、演变、性质以及指导相关立法和司法的价值有限,为了进一步分析商法强制性规范的上述问题,本文认为,可以根据强制性的来源与性质对商法强制性规范进行分类,通过这种分类,也可以了解其产生和演变历程。

(一)自治型强制性规范

大多数学者认为,近代商法起源于中世纪地中海沿岸的商业城市和海上贸易,由贸易习惯、惯例逐渐演变成为习惯法,近代商法最初不过是近代国家对习惯法的确认。也就是说,商法最早以习惯法的形式出现。如果从广义上将这种(被纳入国家立法之前的)习惯法理解为商法,那么,商法强制性规范的产生时间就很久远了,显然,为了调整商事活动,习惯法中必定包含有关于商事活动主体义务的强制性内容,即强制性规范。也正因如此,我国有学者认为商法强制性规范并非近现代国家干预的产物,“最初的商人法,并不是国家法,但是已经出现了大量的强制性规范,对于商人行会内部的商人甚至对于商人与非商人之间的纠纷处理而言,它们都具有强制力”。[2]

在习惯法被国家确认之前,其规范的强制性不可能来自国家,只能是一种自治性的强制,并通过这种自治强制使得商事活动得以顺利进行,“中世纪商人们最伟大之处就在于:他们根据自己的意愿创造了自己的法律……这就要求在商事实践活动中要由商人们自己来安排发生在他们内部团体间因为商品交易关系所产生的权利义务关系,并通过商人法院的‘参与仲裁制’及时、自主地处理商事纠纷和争议”。[3]由于习惯法规范的强制性来自于自治,因而可以将这种强制性规范称为自治型强制性规范。

(二)国家确认型强制性规范

习惯法在经历了数个世纪的发展以后,逐渐发展成为被封建政权承认的法律,获得了在法院或者法庭适用的资格,从而使商法的发展进入了一个新的阶段。进入16世纪后,欧洲的商品经济显示出了蓬勃的生机,与此同时,欧洲一些国家的封建割据势力日渐衰落而统一的民族国家逐步形成,这就形成了民族国家制定统一法律和商人习惯法向成文法转变的条件,近代商法得以产生,商法实现了从习惯法向国家立法的转变。[4]显然,在近代国家商事立法中同样存在强制性规范,即商法强制性规范。

近代商事立法——不管是封建政权对习惯法的承认还是资本主义国家的成文立法——只是国家对习惯法的确认。这是因为,对于当时的封建政权,其除了承认习惯法,自身并没有力量介入商事活动,“事实上,由于封建主和教会势力的强大以及对商业的歧视和抵制,封建法和教会法不可能为商人提供法律规则和救济措施,这样,日益壮大起来的商人阶层通过自治运动而创立的法则无法纳入国家法的体系,只能以民间法的样态存在。”[5]而对于当时的资本主义国家,商事活动在资本主义形成后的很长一段时间(19世纪以前的自由资本主义阶段)都一直被认作为纯粹私人之间的事情,国家不予干涉,“政府除了保护财产,没有其他目的”。[6]因此,近代商事立法并不改变原来习惯法中强制性规范的内容,国家并未给商事主体施加新的强制,仅仅是以国家强制替代原来的自治强制,也就是说,除了保证实施的主体不同,这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范。正是在此意义上,这种强制性规范可以称为国家确认型强制性规范。

(三)国家介入型强制性规范

19世纪以来,随着生产社会化和垄断资本主义的到来,商事领域发生了巨大的变化。从竞争秩序来看,组织化程度越来越高的商事主体(如公司)大规模出现,垄断组织得以盛行,商事主体相互之间的竞争地位变得事实上不平等,同时,激烈的竞争使得不正当竞争成为普遍现象,竞争秩序和消费者的利益受到严重的影响。从商事活动本身来看,商事活动已从传统的简单买卖关系发展出了证券、保险、票据交易等商事活动方式,交易日益复杂和多样化,交易范围愈益扩大,并关涉到交易的安全和公众的利益。此外,商事主体本身也越来越复杂,公司制的普遍推行打破了传统的所有权同经营权合一的模式,委托人(股东)同其代理人(公司管理层)之间的矛盾与纠纷出现,有限责任也使得公司相对交易人的安全受到可能的威胁。所有这些现象导致了一系列社会问题的产生,也给商事活动的正常进行造成了严重的影响,客观上要求国家介入商事活动。同时,20世纪凯恩斯主义的兴起也动摇了传统的经济学理论,为国家介入商事活动作了铺垫。于是,商事立法中出现了大量体现国家介入内容的规范,《公司法》、《证券法》、《保险法》、《票据法》、《海商法》、《破产法》等立法中都出现了大量的强制性规范,要求商事主体必须遵照执行。

这种强制性规范设立的目的除了维护个体的利益,更多的是维护公众的利益,它不同于确认型规范,它不是对商事主体自行约定的强制性规范的确认,而是一种国家创制,正是在此意义上,这种规范可以称为国家介入型强制性规范。在当代,这种强制性规范已成为商法中的普遍现象,并同确认型规范相并存。国家介入型强制性规范的产生是历史的必然,正如马克斯·韦伯指出的,“习惯、惯例至今仍影响着契约义务的私人利益和通过对财产的互相保护而实现的共同利益。但是,这些影响随着传统的崩溃而减弱”,“现代商业交往的节奏需要法律制度,即具有强大拘束力保障的制度,具有可确定和可预见作用”。[7]

二、商法强制性规范的性质

商法强制性规范的性质是指其公法或私法属性,这是当前理论界较有争议的一个问题。同时,分析商法强制性规范的性质有助于正确评价商法的“私法公法化”问题。当然,由于商法同民法之间的亲缘关系,在分析商法强制性规范的性质时首先界定其同民法强制性规范的关系也是必要的。

(一)商法强制性规范同民法强制性规范的关系

民法中的强制性规范大量存在,有学者将民法中的强制性规范(即所谓“内设型强制性规范”)分为两类:一是为自治的私法行为设定最低法律要求的强制性规范,如自治行为的主体资格(权利能力和行为能力)、自治行为在法律上如何形成(法律行为的成立要件和生效要件)、自治行为的对象如何在法律上识别(如物权法定和公示公信原则)等等;二是铺设通往其他法律“管道”的强制性规范,如通往民事程序法“管道”的强制性规范(《合同法》变更权、撤销权、债权人的代位权和撤销权),通往民事特别法管道的强制性规范(《物权法》关于“不动产登记”的规定与《不动产登记法》的适用)和通往公法管道的强制性规范,等等。[8]那么,商法强制性规范同民法强制性规范的关系该如何界定呢?

显然,界定这两种规范之间的关系同定位商法与民法之间的关系密不可分,后者是前者的前提。但是,关于民法同商法关系的争议一直存在。有学者认为我国只存在独立的民法部门,而并不存在一个商法部门,各个商事法律不过是民法的特别法,“我国民法作为调整社会市场经济活动的基本法,是千千万万种交易关系的抽象化的法律表现。……调整市场经济关系的商事法规不过是民法原则在具体领域中的体现,是民法规范在某些经济活动中的具体化。民法和商事法规之间是基本法与补充基本法的单行法规之间的关系……确切地说,所谓商事法规也是民事法规”。[9]有学者则力证商法不是民法的特别法,“没有一个现代国家会认为商法是特别法的观点是正确的”,[10]并认为商法“从一开始就与民法毫无关系”。[11]显然,这两种观点都有问题,现在民商法理论界的主流观点是:商事主体之间的商事活动依然属于平等主体之间的财产关系内容,商法的内容和原则要受到民法基本原则的指导和约束,但这也不能成为认为商法为民法特别法和否定商法独立性的理由,商法调整市场经济活动中一个独立的领域,民法虽然也可以对其进行调整,但其重点并不在于此,“民法虽然是主要调整财产(经济)关系,但民法就其产生和演变来说,对人(其中特别是公民)自身的价值、人的法律地位、人的权利的关注远胜于对财产的关注。这也是民法区别于商法的表现之一。因此,对民法来说,只有人本身才是目的,而财产仅仅是实现人的目的的手段。如果本末倒置,把规范财产关系作为民法的主要着眼点和核心内容,而不注重对人类理性的提升和确认,那么因此而制定出的民法典只能是对民法本质的歪曲和异化。”[12]

基于此,对商法强制性规范同民法强制性规范的关系易于界定。尽管民法可以统摄商法,从而民法强制性规范可以涵盖商法强制性规范,但由于商法的独立性,商法强制性规范调整的对象不同于民法强制性规范,后者不专门涉及商事活动领域,本文讨论的商法强制性规范也仅指专门调整商事活动的强制性规范。

(二)不同类型的商法强制性规范具有不同的性质

国内不少学者将商法强制性规范笼统地称为“公法化的私法规范”。这种称谓并无不妥,但就认识其性质来说则会导致疑问,即,“公法化的私法规范”到底是公法规范,私法规范,还是介于公、私法之间的“第三类规范”?公法和私法的划分始于罗马法学家乌尔披亚努斯,他的划分标准是:规定国家公务的为公法,如有关政府的组织、公共财产的管理、宗教的祭仪和官吏选人等法规;规定个人利益的为私法,如调整家庭、婚姻、物权、债权、债务和继承关系等的法规。公法规范是强制性的,当事人必须无条件地遵守,“公法的规范不得由个人之间的协议而变更”;而私法规范则是任意性的,可以由当事人的意志而更改,它的原则是“对当事人来说‘协议就是法律’。”[13]尽管现在大陆法系国家的公、私法划分标准同罗马法的有所差异,[14]但本质上没有发生改变,现在公法类法律仍然是指涉及公共利益的法律,私法类法律主要涉及私人利益。[15]一种法律规范可以以纯粹公法规范、纯粹私法规范或者既有公法内容又有私法内容的规范的形式存在,但在第三种情况下,理论上仍然可以对其进行拆分,进一步区分出公法规范和私法规范,正如日本学者美浓部达吉指出的:“公法和私法在相互接触的区域间极为近似,欲截然区分为二,殊非易事,但是,这和在自然科学的领域中,动物和植物于其相近的境界内,彼此的区别也不常明了一样,不能成为否定二者区别的理由。”[16]因此,严格意义上规范只以两种形式存在,公法规范或者私法规范,同样,商法强制性规范要么属于公法规范,要么属于私法规范。

首先,国家确认型强制性规范属于私法规范。前文已分析,国家确认型强制性规范是在商法从传统习惯法到近代国家商事立法过程中产生的,这种强制性规范仍然是商事主体按照传统习惯法自行约定的强制性规范,国家不过是对其予以承认或立法确认。因此,国家的作用仅仅是保证传统商事习惯法中的强制性规范能以国家强制力保障实施。换句话说,国家并没有介入商事活动,国家强制也未改变这种强制性规范自治强制的性质。基于此,我们可以认定这种国家确认型强制性商法规范仍然属于私法规范。这种私法属性的强制性规范虽然产生于近代商法,但一直被延续下来,在现代商法中也随处可见,如有关违约责任、合同解除等内容的一些(当然并非所有)规范。当然,从其产生根源来看,这种规范还可以追溯到最古老的商事习惯和习惯法,它们产生于商事主体之间的约定和习惯,是意思自治的产物。
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国家国有资产管理局关于印发《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的通知

国有资产管理局


国家国有资产管理局关于印发《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的通知

1993年12月21日,国家国有资产管理局

国务院各部委、各直属机构,各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产管理局(办公室、处):
为了进一步明确产权归属,维护国有资产所有者和其他产权主体的合法权益,促进建立产权明晰的现代企业制度,推动产权界定和产权纠纷处理工作的开展,我局制定了《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》。现印发给你们,请遵照执行,并将执行中遇到的问题、建议及时告知我们,以便进一步完善。

附件 国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为了维护国有资产所有者和其他产权主体的合法权益,明确产权归属,促进社会主义市场经济的发展,制定本办法。
第二条 本办法下列用语的含义:
国有资产。系指国家依法取得和认定的,或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。
产权。系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权。不包括债权。
产权界定。系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属,明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。
产权纠纷。系指由于财产所有权及经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第三条 本办法适用于全部或部分占用国有资产单位的产权界定,全民所有制单位与其他所有制单位之间以及全民所有制单位之间的国有资产产权的界定及产权纠纷的处理。
第四条 产权界定应遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则进行。在界定过程中,既要维护国有资产所有者及经营使用者的合法权益,又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。
第五条 产权纠纷的处理应本着实事求是、公正、公平的原则依法进行。

第二章 国有资产所有权界定
第六条 中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体,国务院代表国家行使国有资产的所有权,国家对国有资产实行分级分工管理,国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。
第七条 国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及政党、人民团体中由国家拨款等形成的资产,界定为国有资产。
第八条 全民所有制企业中的产权界定依下列办法处理:
1.有权代表国家投资的部门和机构以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等向企业投资,形成的国家资本金,界定为国有资产;
2.全民所有制企业运用国家资本金及在经营中借入的资金等所形成的税后利润经国家批准留给企业作为增加投资的部分以及从税后利润中提取的盈余公积金、公益金和未分配利润等,界定为国有资产;
3.以全民所有制企业和行政事业单位(以下统称全民单位)担保,完全用国内外借入资金投资创办的或完全由其他单位借款创办的全民所有制企业,其收益积累的净资产,界定为国有资产;
4.全民所有制企业接受馈赠形成的资产,界定为国有资产;
5.在实行《企业财务通则》、《企业会计准则》以前,全民所有制企业从留利中提取的职工福利基金、职工奖励基金和“两则”实行后用公益金购建的集体福利设施而相应增加的所有者权益,界定为国有资产;
6.全民所有制企业中党、团、工会组织等占用企业的财产,不包括以个人缴纳党费、团费、会费以及按国家规定由企业拨付的活动经费等结余购建的资产,界定为国有资产。
第九条 集体所有制企业中国有资产所有权界定依下列办法处理:
1.全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资(包括几个全民单位合资,下同)创办的以集体所有制名义注册登记的企业单位,其资产所有权界定按照本办法第八条的规定办理。但依国家法律、法规规定或协议约定并经国有资产管理部门认定的属于无偿
资助的除外;
2.全民单位用国有资产在非全民单位独资创办的集体企业(以下简称集体企业)中的投资以及按照投资份额应取得的资产收益留给集体企业发展生产的资本金及其权益,界定为国有资产;
3.集体企业依据国家规定享受税前还贷形成的资产,其中属于国家税收应收未收的税款部分,界定为国有资产;集体企业依据国家规定享受减免税形成的资产,其中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为国有资产。经国有资产管理部门会同有关部门核定数额后,继续留给集体企业使用,由国家收取资产占用费。上述国有资产的增值部分由于历史原因无法核定的,可以不再追溯产权。
集体企业改组为股份制企业时,改组前税前还贷形成的资产中国家税收应收未收的税款部分和各种减免税形成的资产中列为“国家扶持基金”等投资性的减免税部分界定为国家股,其他减免税部分界定为企业资本公积金;
4.集体企业使用银行贷款、国家借款等借贷资金形成的资产,全民单位只提供担保的,不界定为国有资产;但履行了连带责任的,全民单位应予追索清偿或经协商转为投资。
第十条 供销、手工业、信用等合作社中由国家拨入的资本金(含资金或者实物)界定为国有资产,经国有资产管理部门会同有关部门核定数额后,继续留给合作社使用,由国家收取资产占用费。上述国有资产的增值部分由于历史原因无法核定的,可以不再追溯产权。
第十一条 集体企业和合作社无偿占用国有土地的,应由国有资产管理部门会同土地管理部门核定其占用土地的面积和价值量,并依法收取土地占用费。
集体企业和合作社改组为股份制企业时,国有土地折价部分,形成的国家股份或其他所有者权益,界定为国家资产。
第十二条 中外合资经营企业中国有资产所有权界定依下列办法处理:
1.中方以国有资产出资投入的资本总额,包括现金、厂房建筑物、机器设备、场地使用权、无形资产等形成的资产,界定为国有资产;
2.企业注册资本增加,按双方协议,中方以分得利润向企业再投资或优先购买另一方股份的投资活动中所形成的资产,界定为国有资产;
3.可分配利润及从税后利润中提取的各项基金中中方按投资比例所占的相应份额,不包括已提取用于职工奖励、福利等分配给个人消费的基金,界定为国有资产;
4.中方职工的工资差额,界定为国有资产;
5.企业根据中国法律和有关规定按中方工资总额一定比例提取的中方职工的住房补贴基金,界定为国有资产;
6.企业清算或完全解散时,馈赠或无偿留给中方继续使用的各项资产,界定为国有资产;
第十三条 中外合作经营企业中国有资产所有权界定参照第十二条规定的原则办理。
第十四条 股份制企业中国有资产所有权界定依下列办法处理:
1.国家机关或其授权单位向股份制企业投资形成的股份,包括现有已投入企业的国有资产折成的股份,构成股份制企业中的国家股,界定为国有资产;
2.全民所有制企业向股份制企业投资形成的股份,构成国有法人股,界定为国有资产;
3.股份制企业公积金、公益金中,全民单位按照投资应占有的份额,界定为国有资产;
4.股份制企业未分配利润中,全民单位按照投资比例所占的相应份额,界定为国有资产。
第十五条 联营企业中国有资产所有权界定参照第十四条规定的原则办理。

第三章 全民单位之间产权界定
第十六条 各个单位占用的国有资产,应按分级分工管理的原则,分别明确其与中央、地方、部门之间的管理关系,非经有权管理其所有权的人民政府批准或双方约定,并办理产权划转手续,不得变更资产的管理关系。
第十七条 全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或经营权。除法律、法规另有规定者外,不得在全民单位之间无偿调拨其资产。
第十八条 全民所有制企业之间是平等竞争的法人实体,相互之间可以投资入股,按照“谁投资、谁拥有产权”的原则,企业法人的对外长期投资或入股,属于企业法人的权益,不受非法干预或侵占。
第十九条 依据国家有关规定,企业之间可以实行联营,并享有联营合同规定范围内的财产权利。
第二十条 国家机关投资创办的企业和其他经济实体,应与国家机关脱钩,其产权由国有资产管理部门会同有关部门委托有关机构管理。
第二十一条 国家机关所属事业单位经批准以其占用的国有资产出资创办的企业和其他经济实体,其产权归该单位拥有。
第二十二条 对全民单位由于历史原因或管理问题造成的有关房屋产权和土地使用权关系不清或有争议的,依下列办法处理:
1.全民单位租用房产管理部门的房产,因各种历史原因全民单位实际上长期占用,并进行过多次投入、改造或翻新,房产结构和面积发生较大变化的,可由双方协商共同拥有产权;
2.对数家全民单位共同出资或由上级主管部门集资修建的职工宿舍、办公楼等,应在核定各自出资份额的基础上,由出资单位按份共有或共同共有其产权。
3.对有关全民单位已办理征用手续的土地,但被另一些单位或个人占用,应由原征用土地一方进行产权登记,办理相应法律手续。已被其他单位或个人占用的,按规定实行有偿使用;
4.全民单位按国家规定以优惠价向职工个人出售住房,凡由于分期付款,或者在产权限制期内,或者由于保留溢值分配权等原因,产权没有完全让渡到个人之前,全民单位对这部分房产应视为共有财产。
第二十三条 对电力、邮电、铁路和城市市政公用事业等部门,按国家规定由行业统一经营管理,可由国有资产管理部门委托行业主管部门根据历史因素及其行业管理特点,对使用单位投入资金形成的资产,依下列办法处理:
1.使用单位投入资金形成的资产交付这些行业进行统一管理,凡已办理资产划转手续的,均作为管理单位法人资产;凡没有办理资产划转手续的,可根据使用单位与管理单位双方自愿的原则,协商办理资产划转手续或资产代管手续;
2.对使用单位投入资金形成的资产,未交付这些行业统一管理而归使用单位自己管理的,产权由使用单位拥有;
3.对由电力部门代管的农电资产,凡已按规定办理有关手续,并经过多次更新改造,技术等级已发生变化,均作为电力企业法人资产;
4.凡属于上述部门的企业代管其他企业、单位的各项资产,在产权界定或清产核资过程中找不到有关单位协商或办理手续的,经通告在一定期限后,可以视同为无主资产,归国家所有,其产权归代管企业;
5.对于地方政府以征收的电力建设资金或集资、筹资等用于电力建设形成的资产,凡属于直接投资实行按资分利的,在产权界定中均按投资比例划分投入资本份额;属于有偿使用已经或者将要还本付息的,其产权划归电力企业。

第四章 产权界定的组织实施
第二十四条 国有资产产权界定工作,按照资产的现行分级分工管理关系,由各级国有资产管理部门会同有关部门进行。
第二十五条 省级以上国有资产管理部门应当成立产权界定和产权纠纷调处委员会,具体负责产权界定及纠纷处理事宜。
第二十六条 全国性的产权界定工作,可结合清产核资,逐步进行。
第二十七条 占有、使用国有资产的单位,发生下列情形的,应当进行产权界定:
1.与外方合资、合作的;
2.实行股份制改造和与其他企业联营的;
3.发生兼并、拍卖等产权变动的;
4.国家机关及其所属事业单位创办企业和其他经济实体的;
5.国有资产管理部门认为需要界定的其他情形。
第二十八条 产权界定依下列程序进行:
1.全民单位的各项资产及对外投资,由全民单位首先进行清理和界定,其上级主管部门负责督促和检查。必要时也可以由上级主管部门或国有资产管理部门直接进行清理和界定;
2.全民单位经清理、界定已清楚属于国有资产的部分,按财务隶属关系报同级国有资产管理部门认定;
3.经认定的国有资产,须按规定办理产权登记等有关手续。
占用国有资产的其他单位的产权界定,可以参照上述程序办理。
第五章 产权纠纷处理程序
第二十九条 全民所有制单位之间因对国有资产的经营权、使用权等发生争议而产生的纠纷,应在维护国有资产权益的前提下,由当事人协商解决。协商不能解决的,应向同级或共同上一级国有资产管理部门申请调解和裁定,必要时报有权管辖的人民政府裁定,国务院拥有最终裁定权。
第三十条 上述全民单位对国有资产管理部门的裁定不服的,可以在收到裁定书之日起十五日内,向上一级国有资产管理部门申请复议,上一级国有资产管理部门应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。
第三十一条 全民所有制单位与其他经济成份之间发生的产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后,与对方当事人协商解决。协商不能解决的,依司法程序处理。

第六章 法律责任
第三十二条 对违反本办法规定,导致国有资产流失的,由国有资产管理部门会同有关部门(以下简称产权界定主管机关)根据情节轻重,分别给予直接责任人员行政经济的处罚,触犯刑律的,由司法部门予以惩处。
第三十三条 产权界定主管机关的工作人员违反本办法,利用职权谋取私利或者玩忽职守,造成国有资产损失的,国有资产管理部门和有关部门应按照干部管理权限,给予责任人员行政处分,触犯刑律的,提交司法机关处理。
第三十四条 发生属于产权界定范围的情形,国有资产占用单位隐瞒不报或串通作弊,导致国有资产权益受损的,产权界定主管机关可以根据情节轻重,对占用单位的主管人员和直接责任人员给予通报批评、罚款等处罚。
发生上款情形,还需补办产权界定手续。
第三十五条 对于违反产权界定及纠纷处理程序,国有资产管理部门可以单独或会同有关部门给予责任人员行政、经济的处罚。

第七章 附 则
第三十六条 本办法由国家国有资产管理局负责解释。
第三十七条 本办法自公布之日起施行。


加强安置帮教“四化”建设的思路和对策

李志刚 姚达武

对刑释解教人员开展安置帮教工作,使他们走上新生之路,是党和国家的一项重要决策,体现了社会主义制度的优越性。开展安置帮教工作,预防和减少犯罪,是建设和谐社会的重要内容,也是全面维护社会稳定、改善社会治安环境、实现依法治国的重要举措,是促进经济可持续发展和循环经济实现的迫切需要,对提高监狱、劳教所、看守所、司法所的改造质量具有非常重要的现实意义。安置帮教工作的开展,应坚持“党政齐抓,社会参与,严管重教,妥善安置,重树新人”的原则,贯穿以人为本的和谐社会理念,力求在领导体制、管理方式和思想观念上实现新突破;要注意因人制宜与分类实施相结合、社会安置帮教与家庭安置帮教相结合、一般帮教与重点帮教相结合、安置帮教与监所教育相结合,遵循“组织工作网络化,档案管理规范化,就业安置市场化,帮教服务社会化”的安置帮教工作总体思路,逐步建立安置帮教工作网络。本文结合深圳的具体实际,积极探索一条适应社会主义市场经济体制的安置帮教工作新路子。
一、政府要转变观念,提高重视程度,全面加强对安置帮教“四化”建设的领导
为了维护社会稳定,实现长治久安,一方面要坚持依法严厉打击各种危害社会的刑事犯罪活动;另一方面要在对违法犯罪分子进行改造或劳动教养的基础上,动员社会力量对他们做好安置帮教工作,坚持教育、感化、挽救的方针。安置帮教工作的最终目的,在于“惩前毖后,治病救人”,预防和减少犯罪,实现“两个转变、两个提高”的普法依法治理目标,维护社会安定团结的大好局面。
抓好安置帮教工作的关键在政府。市委、市政府应当转变行政工作理念和思路,提高对安置帮教工作的重视程度,全面加强对安置帮教“四化”建设的领导,建立相应的政策、体制和制度,完善软硬件配套设施,逐步建立起市委和市政府主抓、司法部门主管、社区基层组织主办、社会广泛参与的多层次、多渠道的安置帮教“四化”建设网络,各部门分工配合和协作,形成齐抓共管的良好局面。在全市的社会化“关爱行动”中,要加强对弱势群体的关爱,加强对刑释解教人员的关爱,开展“一企业助一人,千万人同帮教”活动,使他们感受到党和政府的温暖,巩固回归社会的信心,扬起生活的风帆。广大党团员同志和公务员要以保持共产党员先进性教育活动为契机,发挥先锋模范带头作用,开展党团员手拉手帮教活动,积极主动参与和推动安置帮教工作深入开展。各级安置帮教职能工作部门和组织也要坚持以党的方针、政策为指导,不断提高认识,创新工作理念和方法,积极争取党委、政府和社会各方面的支持,如邀请人民法院的法官担任司法指导员,邀请公安机关、监狱、劳教所、看守所、用人单位的同志以及社区居民共同参与,共建警民联动机制,注重社会实效。
二、人大机关、政府要加强地方立法工作,使安置帮教“四化”建设有法可依,走上规范化、法制化轨道
我们应当坚持依法治国的方针,以实现“和谐深圳”战略为核心,以提高全社会平安意识和法制素质、促进社会治安综合治理为目标和出发点,以安置帮教“四化”建设为重心,依法开展刑释解教人员安置帮教工作。
目前,在全国人大没有制定专门的《安置帮教法》、国务院没有制定相关行政法规的情况下,深圳市人大和市政府应当在全国发挥排头兵作用,以宪法为指导,依法制定地方性法规、特区法规或地方政府规章,规范刑释解教人员安置帮教工作程序,加强衔接管控,明确刑释解教人员的权利和义务,防止侵害刑释解教人员合法权益的现象产生。我们建议,地方立法应当包含安置帮教的立法思想、性质,帮教对象和范围,衔接的登记办理程序,刑释解教人员的权利和义务,各级政法机关、劳动社会保障部门、民政部门、工商部门、教育机关、安置帮教组织的职能分工和工作程序,具体安置措施和办法,用人单位的义务以及申诉机制等内容。
各级政法机关和安置帮教组织也应当积极主动地推进刑释解教人员安置帮教的地方立法工作,配合市人大和市政府,争取在法规和规章中明确工作范围和程序,保护刑释解教人员的合法权益,促进安置帮教的立章建制工作,使各个领域、各个层面的工作有章可循,积极探索安置帮教“四化”建设的长效机制。
三、政法机关要加强组织创新,完善安置帮教工作组织体系和专业骨干队伍建设,为安置帮教“四化”建设提供坚实保障
加强安置帮教工作,组织和队伍建设是基础。各级政法机关要积极探索和创新安置帮教工作组织体系的建设。我们建议,在全市建立市、区、街道、社区、企业五级安置帮教组织网络:一是建立安置帮教受案中心,集中受理涉外和跨地区帮教案件的衔接工作;二是建立全市性的刑释解教人员安置帮教工作协会,挂靠在市司法局,由政法机关、民政部门、劳动社会保障部门、工商部门、教育机关、相关协作企业、基层安置帮教工作人员、法学界人士共同参与,研究和探讨新时期安置帮教“四化”建设的新理念、新理论、新思路、新制度、新方法,定期召开会员大会,出版安置帮教内部刊物,总结交流工作经验,发挥行业管理模式的科学性和专业化作用,促进我市安置帮教工作上新台阶;三是在各区区委、区政府设立安置帮教工作领导小组,由主管或分管政法工作的领导挂帅,办公室设在区司法局;四是在街道办事处设立普法依法治理工作领导小组,司法所具体负责社区安置帮教的日常领导和业务指导工作;五是在各社区建立社区矫正和安置帮教委员会,与人民调解委员会配套,开通法律服务专线,具体承担社区安置帮教的日常工作;六是在生活小区建立安置帮教工作站,在区个体协会和相关协作企业建立帮教小组,按照“属地管辖”原则,由社区矫正和安置帮教委员会领导,分别负责本辖区、本单位的安置帮教工作;七是民营企业、个体协会要加强和完善党建工作,外资企业要加强工会建设,由党组织和工会具体领导帮教小组工作,防止企业内部和个体经营者中出现新的犯罪团伙,防止企业个别管理者利用他们从事走私等犯罪活动。
我们要加强和完善安置帮教工作的队伍建设:一要加强司法所建设,争取增加用人编制,由专人专管安置帮教工作,提高工作效率;二要建立安置帮教志愿者队伍,注意吸收离退休老干部、老党员、老同志、老法官、老检察官和法律工作者参与安置帮教工作,借鉴和学习香港先进的社工模式,改进我市的志愿者管理水平;三要加强司法所、社区、志愿者队伍的培训工作,提高安置帮教工作人员的思想政治素质和业务水平;四要与公证机构、律师事务所建立定点联系,联合开展“法律进社区”、法律进学校、法律进企业活动,因人制宜,为刑释解教人员,特别是青少年解除劳教人员,提供法律咨询、服务,解决他们日常生活、工作、学习遇到的法律难题。
四、财政部门要加大对安置帮教工作的资金支持力度
当前,由于经费的限制,已经严重地影响了安置帮教工作的有效开展,我市的安置帮教工作也落后于全国的先进省份或地区。有些社区苦于经费不足,只能由社区居委会的工作人员同时兼管安置帮教工作,法制宣传教育和回访、就业安置工作的作用十分有限,软硬件设施建设和一些新的帮教举措难以开展起来。因此,各级党委和政府财政部门应当高度重视对安置帮教工作的资金投入,做到专款专用,落实和监督帮教费用的使用情况。另一方面,可以采取政府投入为主体、社会支助相补充的办法,建立刑释解教人员安置帮教基金,由市民政部门统筹安排、合理使用,审计机关加强监督,监管基金流向。各级安置帮教机构也要积极做好沟通、协调工作,争取财政和社会加大对安置帮教的资金投入,解决组织体系和队伍建设、信息化建设、宣传教育、就业安置和培训基地建设资金不足的困难。行业组织和企业也要加强社会道德和职业道德建设,多为社会发展尽社会义务,主动承担安置帮教工作责任,引导行业和企业走社会价值和经济价值相结合、实现双赢的道路。
五、安置帮教机构要以“文化立市”战略为依托,加强社会宣传攻势,构建立体、动态的法制宣传教育体系
我们要从“文化立市”和“依法治市”的战略高度出发,以群众性法律文化建设为突破口,建立“安置帮教活动宣传日”,综合、合理、有效地利用社会资源,整体推进安置帮教工作发展。我们要形成法制宣传职能部门、各级党政机关、新闻传播机构以及包括企事业单位、社会团体在内的全体公民之间,上下联动,全面发展普法和安置帮教宣传教育网络;要结合经济社会的发展,结合公民和刑释解教人员的学习能力和接受能力,努力探索更为广大人民群众接受的宣传教育形式和方法,提高社会认识,增强工作的实效性;要特别注意发挥电视、广播、报纸、互联网站等大众传媒的作用,发挥它们迅速、生动、直观的优势,寓宣传教育于新闻事件,寓宣传教育于百姓生活,寓宣传教育于文艺娱乐,以案说法,现身说法,提高普法和安置帮教宣传教育工作的覆盖率,让全社会共同关心刑释解教人员的生活、工作和学习,化歧视为乐助,让全社会理解和重视安置帮教工作,促进社会稳定,实现“和谐深圳”的战略目标。
六、以社会主义市场经济发展为依托,构建市场化的就业安置和培训基地
为了使刑释解教人员的安置帮教工作有序开展,我市应当建立有效机制,安置帮教领导小组和安置帮教组织各司其职,各负其责,广泛开展“一企业助一人”活动,切实做好刑释解教人员的帮教工作。对于刑释解教人员中原来有单位的,我们要积极与原单位协商,争取原单位接收;对没有单位或单位无力接受的,要鼓励、扶持他们从事个体经营或由其他单位安置;对丧失劳动能力的,由其亲属扶养、赡养或当地政府给予适当救济;在社会招工时,要积极向劳动和社会保障局等有关单位推荐有一技之长的刑释解教人员,鼓励其竞争上岗;对没有资金、生产资料和技术或年老体弱、孤独无靠的刑释解教人员,由安置帮教组织和居委会共同安置。
我们要与企事业单位相结合,建立就业安置基地。通过创办过渡性安置实体或就业安置基地,安排无家可归、无亲可投、无业可就的刑释解教人员就业;对刑满释放、解除劳动教养人员中的大专院校毕业生、专业技术人员或者在劳动改造、劳动教养期间有重大立功表现的,安排就业时适当予以优先照顾;对深圳户籍的刑释解教人员,要按照《深圳经济特区促进居民就业条例》的相关规定,优先予以安排。
我们要建立帮教培训基地,实施技能培训工程。要注重发挥街道劳动站的作用,与社会培训机构联合建立就业技能培训中心,与社会资质考试并轨,制定减兔培训费的优惠政策,对家庭困难刑释解教人员减半收取学费,对家庭特别因难的刑释解教人员实行免费学习,有针对性地加强刑释解教人员的劳动技能培训,提高其自身的劳动技能水平和适应社会的劳动能力。宝安区“四个出一点”的经验,即街道出一点、社区出一点、、培训单位出一点、刑释解教人员自己出一点的方式解决技能培训学费问题,也值得我们借鉴、参考。
七、广泛整合社会资源,完善社会保障机制,营造全民参与的安置帮教氛围
开展安置帮教社会化建设,一方面要调动社会各方面的力量和资源,广开门路,争取广大人民群众的支持,开展心理矫正等工作,营造全民参与的安置帮教氛围;另一方面,要进一步完善我市的社会保障制度。对深圳户籍的刑释解教人员,其家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的,基本生活有困难的,各级有关部门应将其纳入当地最低生活保障范围,帮助申请最低基本生活保障,实现“应保尽保”。对外来的刑释解教人员,真正生活有困难,又没有工作的,建议由安置帮教基金代缴应当由工作单位缴纳的部分。但应当以三个月为限。如果三个月后,仍然没有找到工作的,应当移交援住所管辖或遣送回原籍。
八、加强数字化、网络化安置帮教信息系统建设,逐步形成跨地域、全息化的信息管理体系
我们一方面要加强深圳经济特区的边防二线的出入境管理,强化边防证管理工作,对异地刑释解教人员应当强调原地派出所办理外出担保证明手续,用人单位方能在特区内申请办理暂住证,进行就业和生活,劳动部门和工商部门一旦发现手续不齐备,可以对相关用人单位采取行政制裁措施,以提高信息监控水平;另一方面,要充分发挥电脑、互联网等现代高科技手段的作用,建设数字化、网络化安置帮教管理信息系统。该管理信息系统由刑释解教人员基本情况、家庭情况、刑前情况、刑中情况、就业安置情况、档案管理、法律法规、安置帮教工作机构、法制教育、就业渠道、法制新闻、电子邮件等功能模块组成。安置帮教工作人员需要了解某一情况,可以随时通过电脑迅速查询,便于因人制宜,开展帮教工作,大大节约工作时间,提高工作效率。
同时,将该系统挂接互联网,可以将全市各司法所的安置帮教信息衔接共享,便于各部门相互协调配合,形成整体联动作战能力,因地制宜开展工作。不管刑释解教人员在深圳的哪个角落,都可以迅速联系,严防刑释解教人员脱管失控。我们还可以将管理信息系统分为社会子系统和内部子系统两个子系统。社会子系统为一级系统,主要由法制教育、法律法规、就业渠道、法制新闻、安置帮教工作机构等功能模块组成,便于全社会开展法制宣传教育活动和就业求职活动。内部子系统为二级系统,主要是刑释解教人员的个人信息,需要密码启动,既保护了刑释解教人员的个人隐私,也方便安置帮教工作人员及时开展工作,可以较好地解决城市外来人口膨胀、“人口倒挂”现象与刑释解教人员流动性大的矛盾。该系统还可以专门开辟“安置帮教论坛”,吸引广大市民参与讨论,增强工作的群众性和社会基础。在条件成熟的时候,各地的安置帮教管理信息系统实现全国互联,将产生巨大的社会效果。
九、以国际化城市建设为依托,积极探索开展涉外安置帮教工作的有效途径
深圳是全国改革开放的前沿阵地和窗口,国际交流十分频繁。深圳文锦渡联检站和皇岗口岸等口岸每天进出境的人口达数十万之多,节假日更加繁忙。近几年来,深圳也放宽了本地居民和持暂住证的外来流动人口去香港和国外旅游的限制,简化了办事程序。这样,难免内地和深圳的刑释解教人员从此出境,出现脱管失控的现象。同时,境外也有刑满释放人员为了生计,前来深圳经商和就职。他们并不能排除在我市发生重新犯罪的可能性,有时还会有收集情报,涉及到国家安全的问题。根据我国《刑法》规定,一般外国人在我国境内发生犯罪行为,我国法律拥有管辖权。如果外国人在深圳犯罪,在深圳刑满释放后仍然留住深圳,必然涉及到安置帮教问题。虽然这种现象比较少见,但我们的工作也应当具有前瞻性,需要研究涉外犯罪课题,探索开展涉外安置帮教工作的有效途径。
刑释解教人员安置帮教工作是一项巨大的社会系统工程,需要广泛动员政府和社会各方面的力量分工协作、齐抓共管。我们要在各级党委和政府的领导下,以“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻以人为本的科学发展观,以普法宣传和安置帮教“四化”建设为突破点,着重引导政法工作从事后严打补救向事前预防方向转变,不断提高广大群众的法制观念、法制意识和理性行为能力,提高维护社会稳定的能力,努力开创“和谐深圳”新局面。



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