公正执法面临的问题及对策

刘 辉


依法治国已经成为我们的基本国策，要实现依法治国，就要做到立法、执法、司法和守法四个方面齐头并进，缺一不可。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必纠却不尽如人意。有法不依，执法不严，违法不纠的现象在一些地区、一些部门还相当严重，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，保证有法必依、执法必严和违法必纠落到实处。基于此，本文将对公正执法面临的问题及解决的对策加以探讨。
一、公正执法中存在的问题
执法指的是一定的国家机关按照法律、法规和规章赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸实施的活动。包括行政机关、司法机关的职务活动均属于执法的范畴。建立社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否建立的关建。现行法律的执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，判决的执行工作阻力重重。有的判决涉及“三角债”问题而难以执行；有的当事人自持靠山强硬，拒不执行；还有的无理取闹，抗拒执行，甚至殴打执行法警。
二、影响公正执法的原因
存在上述问题的原因，有历史背景，也有现实基础，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）立法滞后且法条过于原则
我国已加入WTO，要建立社会主义市场经济，如此必须建立一套即适用WTO运行规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。但从我国的立法实际看，过去总是注重成熟一个，制定一个，忽视了超前立法在社会中的导向作用，造成了立法活动相对于经济发展的相对滞后的状态。由于法律不能及时出台，不能产生规范和调整作用。尤其是当不良社会关系已趋于定型，再用法律禁止，难免造成法不责众的现象。同时，由于立法滞后造成一些经济领域长时间无法可依，只好比照某些法律条款，甚至依靠政策精神，严重影响了公正执法的效率。而一些已颁布执行的法律，条款也过于原则，操作性不强，达不到预期的实际效果，成为一纸空文。
（二）执法条件落后，执法人员素质不高
执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；还有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿。为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法。
执法人员的业务素质与市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中具有大专以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。
执法条件也有很大的局限性。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是。使用这些业务不精通，素质不高，责任心不强的人员，不可能提高执法效益。有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资都不能如期发放，调查差旅费由个人垫支，办案经费不能保障，办案很难及时到位。有的执法机关办公条件落后，在外执法靠借其他单位的车辆，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。
（三）现行司法体制存在的局限性
司法机关的人权、财权受制于地方政府，尤其是在经济纠纷案件的具体执法中，下级司法机关不得不考虑本地利益，因为这与自身的经费来源息息相关，也不得不考虑当地领导的指令。有的地方领导从本地利益出发，专断行事，以权压法，阻挠公正执法活动，致使有些执法人员偏袒本地当事人，排斥外地人，因此而作出不公正的裁决。
（四）法律监督机制运行不畅
一是监督法律、法规不健全。市场经济是法治经济，这就要规范经济活动，把一切经济活动纳入法制轨道，使其法制化，规范化，充分发挥法律监督的作用。但目前关于法律监督的有关规定不全面，比较分散、抽象、原则，至今，还没有制定监督法来明确规定法律监督的体系、方式、实施保证措施等，致使监督不力。
二是法律监督比较单一。人大具有崇高的法律地位，但在实际中没有得到充分的体现。其监督方式是听取报告和检查，缺少强有力的手段监督行政机关和司法机关的执法活动，因此制约能力不强，难以发挥应有的监督作用。
三是法律监督意识有待提高。人大作为国家权力机关，在我国法律监督体系中处于核心地位，具有最高权威。几年来，人大代表的组成人员中，素质素质逐年提高，但总体水平还远远达不到依法治国的要求，与自身所负的人大代表的重任还有一定的差距。由于素质不高，法律监督意识不强，致使工作成效低，致使监督不力。
三、公正执法的对策
（一）在确保立法质量的基础上，加快立法速度。
为适应市场经济发展的需要，立法滞后的状况必须彻底改变，可采用多种立法方式。第一，充分发挥中央和地方的积极性。由于全国人大常委会立法任务繁重，许多法律不能及时制定出来，首先需要加快中央立法步伐，加强地方立法速度，以适应新形势的要求。同时坚持地方立法不得与宪法、法律和行政法规相抵触的总原则。第二，联合立法。改变过去由一个部门起草立法的情况，可以实行由享有立法权的各有关部门联合草拟，共同审议，也可由中央和地方联合起草法律，这样既考虑国家整体利益，又照顾各地的实际情况，提高适用性和操作性。第三，借鉴国外经验，要大胆地借鉴资本主义市场经济立法成果，为我所用，加快立法，建立社会主义市场经济的法律框架。第四，提高立法质量，增强法律的可操作性。法律条文具有较高的严密性和规范性，要用清楚的、具体的、严谨规范的法律语言来规定人们的行为和法律后果，只明确表述规范性内容，才便于正确地执行。同时还应及时制定配套法规，以保证法律的有效落实，否则难以落实。要建立专门审查机构，及时对地方法规对进行审查，避免矛盾和冲突，严格实行备案审查制度和违法撤销制度，定期编纂和清理法律、法规。
（二）加强执法队伍建设，提高执法水平
一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。要以江泽民“三个代表”思想为指导，培养热爱党、热爱祖国、热爱社会主义、热爱人民的执法人员。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当；要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。
二是建立执法责任追究和奖惩机制。一要建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚。
三是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的学生也应增设法律选修课。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。
（三）推进司法制度改革
首先，为适应社会主义市场经济的要求，要彻底改变司法体制条块分割的局面，变块块领导为条式领导。保证司法独立，不受块块领导的干预。形成执法人员唯一职责就是执行法律，依法办事的共识。
其次，把司法干部人事管理体制的改革同领导体制改革统一起来，实行司法干部的归口管理，不再归地方组织部门管理。
再次，要改革司法经费体制。实行司法经费单列，由中央财政统一拨出，系统内逐一下达，保证办案经费和改善装备，独立于当地政府，解决影响司法机关独立执法的行政权力障碍。
（四）强化法律监督机制
应强化权力机关的监督职能。人大及常委会的立法任务繁重，法律监督的力量不足。为此有必要把法律委员会分设立法委员会和监督委员会，专门进行法律执行的监督工作，辅助人大常委会行使法律监督权，对司法活动和行政执法活动实行法律监督，借鉴西方质询制度的经验，定期召开监督委员会对执法机关的质询和答复，监督本阶段的执法活动，纠正违法行为，制约执法行为的随意性；建立定期执法检查制度，由法律监督委员会定期组织执法检查，翻阅案卷，听取报告，审查执法情况，发现执法问题，督促限期纠正，维护执法权威。
到上世纪末，我们初步建立了社会主义法律体系，这在世界立法史上已经形成了辉煌的一页，与之相应的执法工作也不断前进。进入二十世纪，我们的国势空前强盛，市场经济稳步推进，改革开放不断深入，足球出线，申奥成功，加入世贸，更加鼓舞了建设社会主义市场经济的信心和决心。虽然当前我们在立法和执法的质量上，时间上，人员的素质上，与发达国家还有一定的差距，但是只要我们坚持依法治国的方略，按照江泽民“三个代表”的思想要求，与时俱进，开拓进取，一定能够使公正执法落到实处，实现社会主义法治国家的目标。


“执行通知”弊大利小

河南省许昌市魏都区法院　陈建伟　李泓冰

　　向被执行人发出执行通知书，限其在指定的期间内履行法律文书所确定的义务，是人民法院受理执行案件后强制执行前的必经程序。我国民事诉讼法第二百二十条规定，“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百七十九条将此规定明确为“收到申请执行书后十日内发出”。《最高人民法院执行工作的若干规定（试行）》第二十四条又进一步规定“人民法院决定受理执行案件后，应当在三天内向被执行人发出执行通知书”。法律之所以这样规定，其本意是对那些拒不履行生效法律文书的当事人，再给他们一个自动履行的机会，让其有充分的时间筹集资金，合理安排生活或生产经营活动。但是，在执行工作实践中，执行通知的弊端渐渐地显露出来，使执行通知失去了存在的必要。

　　其弊端表现在：（1）执行通知书导致出现了两个重复的执行依据，使被执行人认为不按判决书、调解书履行义务不会直接引起强制执行，从而影响了法律文书的严肃性；（2）出现了两个履行期限，容易造成当事人误解，认为只有不按照执行通知书确定的期限履行才有被强制执行的结果，而判决书、调解书确定的履行期限无所谓；（3）执行通知有时会起提醒当事人转移财产、逃避执行的负面作用，使执行通知书成了“逃债通知书”；（4）增加执行工作量和执行费用。

　　我们称执行通知没有存在的必要，基于以下两个方面的原因：

　　首先，生效法律文书的强制执行力是法律赋予的，而不是执行通知书赋予的。既使没有送达执行通知书而开始强制执行，其执行措施的法律效力也不应受到影响。

　　其次，从实践上看，执行时机把握得准确与否，直接关系到执行效果的好坏。有些案件的被执行人在审理阶段就拒不到庭，有意逃避诉讼，甚至还有人连家都一搬了之的情况，致使执行通知书无法送达。待申请人或执行法院费尽千辛万苦找到被执行人或其财产时，却只能先发出执行通知书，为其再次逃避执行留下机会，使执行无法进行。还有许多案件，必须要采取“以物找人”或“以人找物”的方法进行，这种案件的执行时机更是稍纵即逝，按程序发出执行通知的结果往往导致权利人无法实现权利。

　　综上，我们认为执行通知书已越来越不适应当前执行工作的需要，已成为人民法院攻克“执行难”的一个障碍，这个问题应引起立法机关的高度重视。