政府实现社会公民权这一积极权利的物质基础是其依据政治权力所取得的税费收入，税收一般被认为是政府代表国家强制、无偿取得的，是对纳税人的财产权某种意义上的“侵害”，当然，这种“侵害”是有社会公民权这一积极权利的实现为其正当性支持的，只是，这种“侵害”适可而止。也就是政府凭借政治权力，通过强制性征税或征费的手段实现对国民收入的再分配，并藉此建立起以社会保障和其他财政支出为核心内容的收入再分配体系。

财政责任超限会诱发财政危机

经济发展对社会保障的促进作用，表现在它为社会保障提供着相应的财政基础，而这是任何社会保障项目赖以启动并实现其预定目标的先决条件。“如何调整政府所从事的各项服务性活动，或者如何控制政府为提供这些服务而筹集和管理由它支配的物质资源的工作，乃是极为繁复的问题。……应当将政府的强制性活动和垄断权严格限定在实施正当行为规则、保卫国防和征收税款以及资助政府活动三个方面。”[18]笔者认为，这种限定仍然不足够，政府最终花掉的支出要比实际需要大得多，因此，政府对其自身进行改革是非常必要的，这有助于政府更有效地专注于其主要经济、社会目标，从而使得在不过多地牺牲经济和社会福利的条件下压缩财政支出成为可能。社会保障是以经济手段来解决各种特定的社会问题，财务风险大，一旦发生经济危机，必然波及整个社会。社会保险基金的筹集方式由费改为税，政府的角色将由责任分担者转为完全责任者。社会保险预算将与政府公共预算等形成并表的复式预算体系，保险对象的范围也将由可选择性与阶层性扩大到普遍性或全民性的，其资金性质将由劳动者公共后备基金转变为政府财政资金。一旦社会保障基金的收支完全纳入复式预算体系，政府应对社会风险的财政责任如果不受控制，就很可能会诱发财政危机。

社会保障领域的危机主要表现为财政危机，即社会保障基金收支出现财政赤字，进而影响社会保障制度的正常运转，并影响整个财政预算的平衡甚至总体经济平衡。某种程度上，社会保障作为一种强有力的社会再分配手段，实质上是劳动者与退休者、高收入者与低收入者、就业者与失业者、健康者与患病及残障者、幸运者与不幸者之间的利益调整与再分配，因此，政府处理财政危机的政策取向，不外乎是“合理调适上述不同阶层的利益格局，并通过对已有的社会、经济政策作适度调整等措施加以缓和与化解……要防止、控制或消除社会保障的潜在危机，还必须采取相应的经济措施”。公共财政的本质决定了政府是系统性社会风险的最终承担者，但是，如若政府应对社会风险的责任不受限制，就有可能发生财政风险。而政府承担应对社会风险的责任理应有所谦抑的理论依据在于其不能过度侵害国民财产权。现代社会风险的防范和化解难度也超过了以往，风险社会中的社会保障的重要性不言而喻，有关社会保障的理论和制度的研究也历久弥新。本文试图另辟的蹊径是：基于均衡保护国民财产权和社会公民权的视角，研究政府应对社会风险的责任的有限性问题，确立以公民的社会基本权为限度的政府责任。

我国2004年《宪法修正案》规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障，是指国家和社会保证有困难的劳动者和其他社会成员以及特殊群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。各国社会保障的基本功能都是保障公民的基本生活、维护生活稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利。从社会保障的基本原理及其制度功能来看，社会保障资金的支出似乎是不可削减、无法讨论的。同样，发达国家的社会保障制度也可能因政府无限承担应对社会风险的责任而面临财政危机，例如，美国政府为了应对老年社会保障基金的亏空危机，就提出了各种政策建议，最有代表性的是多次调整职工退休年龄：将现行65岁零4个月的退休年龄提高到67岁，甚至鼓励人们尽可能延长工作年限，包括不领取退休金而继续工作到70岁。美国学者也明确提出：“要么提高税率，要么削减福利，才能使美国老年社会保障体制走出困境。”[21]美国社会保障信托基金作为美国预算中最大和最重要的信托基金项目，建立在基于现期纳税与未来收益的互惠交换的支出承诺的基础上。社会保障信托基金“促进了社会保障的财政独立性，把财政开支与财政常规控制过程隔离开来”，“社会保障不会遭到削减，除非社会保障机构内部认定存在所谓‘偿付危机’”。

中国台湾学者将Social Security直译为“社会安全”，不无道理：社会保障制度，是一种“旨在确保社会性安全的国家政治制度，亦即国家为推行福国利民的社会政策，立法制定制度，谋求国民生活普遍获得安全保障，免于生活资源之匮乏而濒临于危险”。对于社会保障的概念，很多学者作出了界定，也有学者进行了梳理，“社会保障的概念创造了一项基本权利：所有人，无论自下而上靠工作为主，或者无工作能力，都应得到生活的保障，甚至包括他的家庭成员。这就是新型的社会权利”。社会保障制度的设立，与政府应对社会风险的责任的法治化有着密切的关联，“若没有完善的社会安全制度保护社会中之成员，则一旦发生意外使全家生活陷入困境。且原来微薄的薪资已几乎无法进行储蓄，又需增加支出以应付突发状况，使人们所负之社会风险更大”。社会安全与社会福利是现代国家的重要政策目标，包括社会预护、社会补偿以及社会促进及社会扶助三大领域。现代的社会风险无处不在，社会成员面对种种社会风险，如何作出合理的选择与决策，是避免或克服其损失、满足其基本生活需要的重点，也是防范或化解社会风险、保持经济与社会稳定发展的关键。

如果政府为提供社会保障而支出的财政资金不受限制，可能导致财政危机的发生。尽管财政收支有法定预算控制，但预算付诸执行时往往可能出现各种各样的变数，使得原来就已经不那么平衡的预算，可能为实现经济稳定增长目标而出现更加严重的财政赤字，最终产生极大的财政风险。“正是在这个意义上，财政危机比金融危机[经济危机亦同此理]更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来‘买单’。就国家的层面而言，财政危机的发生对执政者而言是致命的，而这种宏观经济问题的出现，也将会使社会成员的经济安全权都无从得到保障。由政府无限承担应对社会风险的责任而引致的财政危机，反映出由经济与人口危机所引起的社会保障的资金收入来源困难，包括人口老龄化、失业率上升、职业伤害风险高居不下和医疗保健制度安排不尽合理等因素，亟待制度上的调整和理论上的调适。某种程度上说，“社会保障的财政危机是经济制度危机加剧的表现与要素，也是为使社会保障制度适应经济危机而采取的措施的结果和原因……危机中的社会保障制度的财政失衡触目惊心，所尝试的种种调整手段都旨在遏制互助性社会支出的增长”。

北安法院 于旭芳

人事部


关于印发《“十一五”全国人事干部教育培训规划》的通知
国人部发[2007]20号


各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团人事局，副省级市人事局，国务院各部委、各直属机构人事部门：



为进一步加强和推进全国人事干部教育培训工作，建设一支高素质、专业化的人事干部队伍，现将《“十一五”全国人事干部教育培训规划》印发给你们，请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。



人 事 部



二00七年二月九日



“十一五”全国人事干部教育培训规划



为贯彻落实《中华人民共和国公务员法》、《干部教育培训工作条例（试行）》、《2006—2010年全国干部教育培训规划》和《“十一五”行政机关公务员培训纲要》，进一步加强和推进全国人事干部教育培训工作，建设一支高素质、专业化的人事干部队伍，根据人事人才工作发展需要，结合全国人事干部教育培训实际，制定本规划。



一、指导思想和总体要求



（一）指导思想



以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，树立科学人才观，大力实施人才强国战略，以能力建设为核心，以改革创新为动力，以制度建设为基础，大规模培训人事干部，大幅度提高人事干部素质，建设学习型人事部门，为建设社会主义和谐社会提供人事人才保证。



（二）总体要求

1、坚持围绕中心，服务大局。围绕人事部门在构建社会主义和谐社会中的作用和工作重点，根据“十一五”经济社会发展的战略目标，部署人事干部教育培训工作，增强人事干部执行党的路线方针政策的能力和推动经济社会发展的本领。



2、坚持学以致用，服务人事人才事业发展。根据“十一五”期间人事人才工作的总体目标、主要任务和工作部署，确定培训重点和内容，安排和落实好各项培训，使培训工作更好地服务于人事人才事业的发展。



3、坚持以人为本，服务人事干部队伍建设。根据人事干部队伍建设实际需要，结合人事干部岗位要求和培训需求，有计划、有针对性地开展培训，优化人事干部知识结构，提高人事干部的能力素质，促进人事干部职业发展。



二、工作目标与主要任务



（一）工作目标

根据“十一五”期间人事人才工作发展的需要，全面落实大规模培训干部的战略任务，加强培训制度建设，提高培训质量效益，五年内把全国人事干部轮训一遍，使广大人事干部的思想政治素质、业务能力、文化素养和工作技能进一步提高，依法行政和公共服务能力进一步增强，高素质、专业化的人事干部队伍建设取得显著成效。



（二）主要任务



1、加强思想政治理论教育。深入开展马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想教育，加强党的路线方针政策和法律法规教育，加强科学发展观、构建社会主义和谐社会、正确政绩观和科学人才观教育，加强党风党纪和反腐倡廉教育，加强职业道德建设，大力培育公务员精神，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，建设一支政治坚定、作风过硬、人民满意的人事干部队伍。



2、切实做好全员培训。认真做好人事系统公务员四类培训工作，重点抓好领导干部和基层公务员培训。领导干部培训着力提高其理论水平、执政能力和科学决策能力；基层公务员培训着力提高其社会管理、公共服务、依法行政能力。人事系统专业技术干部培训着力更新、补充其专业知识，提高其专业技能。根据企事业人事制度改革措施的出台，及时开展企事业单位人事干部培训，着力提高其服务企事业单位改革与发展的能力。人事部每年各举办1期全国人事厅局长培训班、人事人才理论高级研修班、全国市（地）人事局长培训班和基层人事部门公务员培训示范班等。各地区、各部门要制定和落实定期轮训等制度，确保全员轮训任务的落实。



3、大力开展人事人才业务培训。根据每年全国人事厅局长会议确定的工作目标和主要任务，确定年度人事人才业务培训主题。深入开展公务员法及其配套法规培训，推进公务员法的贯彻实施。配合事业单位人事制度改革，及时组织相关培训，推进事业单位人事制度改革。继续有针对性地开展人事政策法规、机关事业单位工资收入分配制度改革、人事人才公共服务和军转安置改革等培训，提高广大人事干部的业务能力、依法行政能力和公共服务能力，使各级人事干部成为人事人才工作的行家里手。人事部每年制定部年度业务培训计划和对口培训计划，组织30期左右人事干部业务培训班和对口培训班。各地区、各部门也要制定相应的业务培训计划，普及人事人才业务知识，提高人事干部的业务能力。



4、加强文化素养和技能培训。按照完善人事干部知识结构、提高人事干部综合素质的要求，加强政治、经济、法律、社会、文化、科技、国情等方面的教育培训，开展办文、办事、办会、外语、普通话、计算机等技能培训，使人事干部进一步开阔视野，拓宽知识面，提升综合素质和工作技能。



5、有针对性地开展学历学位教育。鼓励人事干部本着工作需要、学用一致原则，参加与本职工作相关的学历学位教育和公共管理硕士（MPA）专业学位教育，进一步改善人事干部队伍的学历学位结构和专业知识结构，为人事部门培养高层次、复合型人才。到2010年，市（地）以下人事干部大学本科以上人员比例达到70%。



6、推进人事干部教育培训的国际交流与合作。围绕人事人才的重点工作，科学设置境外培训项目，有计划地组织人事干部赴境外培训考察，有选择地邀请境外政府人事部门官员、人力资源管理专家讲学，促进境外培训工作规范、有序、健康发展，切实提高境外培训的质量和效益。



三、保障措施



（一）提高认识，加强领导。各地区、各部门要充分认识加强人事干部教育培训工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，认真落实中央关于加强干部教育培训工作的要求，把人事干部教育培训工作纳入本部门、本单位的重要议事日程，积极为人事干部参加培训创造条件。



（二）健全统筹规划、分级实施的管理体制。人事部负责全国人事干部教育培训的政策制定、综合规划、协调指导和信息服务等工作，人事部公务员管理司归口管理并指导全国人事干部教育培训工作。各省（区、市）、新疆生产建设兵团和中央国家行政机关人事部门负责指导本地区、本部门人事干部教育培训工作。县级以上地方各级政府人事部门负责本地区人事干部教育培训的综合管理工作，政府各部门内设人事部门负责做好本部门人事干部教育培训工作。



（三）加强培训基础建设。建设统一规范、科学实用的培训教材体系，人事部负责编写《人事业务培训读本》等统编教材，鼓励各地开发精简实用的培训专题教材和多媒体教材等。建设专兼职相结合的教育培训师资库，实行师资评估制度，进行动态管理，优胜劣汰。加强培训基地建设，充分利用好各级党校、行政学院、培训中心和高等院校等培训机构，形成布局合理、门类齐全的教育培训基地体系。



（四）抓好培训管理者队伍建设。培训管理者要深入学习人事人才理论和业务，研究培训理论和方法，探索培训工作规律，提高培训管理水平。人事部举办10期培训管理者培训班。各级政府人事部门也要积极开展培训管理者培训，开发好培训管理人才资源。



（五）确保人事干部培训经费的投入。根据《中华人民共和国公务员法》和《干部教育培训工作条例（试行）》的要求，加大人事干部教育培训的投入，保证人事干部教育培训工作的需要。树立成本效益意识，加强对培训经费的管理，确保专款专用，使有限的培训经费发挥出最大的效益。



（六）创新培训内容和方式方法。坚持理论联系实际，创新培训内容，深化培训理论研究，提高培训的针对性和实效性。推广应用研讨式、双讲式、案例教学、情景模拟等培训方法，提高人事干部参训的主动性和积极性。大力推广网络培训、远程教育、电化教育，提高培训的信息化水平，实现个性化、差别化培训。



（七）实行年度培训计划备案制度和办班申报审批制度。各省（区、市）人事厅（局）、新疆生产建设兵团人事局每年要向人事部报送本地区人事干部年度培训计划和总结。根据《人事部关于进一步规范举办培训班的规定》、《人事部举办培训班审批办法》，人事部各司级单位举办培训班要纳入人事部年度培训计划，统一审批。各地区、各部门也要建立相应的备案制度和办班申报审批制度，强化监督，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证, 对造成严重后果的，要追究其单位领导和当事人的责任。